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Publié le 24 octobre 2023 Les universités françaises dans la tourmente budgétaire Marc Bollecker, Université de Haute-Alsace (UHA) Lors de la rentrée 2023, le président de l’Université de Strasbourg et de l’Udice (association qui regroupe 10 établissements), Michel Deneken, alertait sur les difficultés budgétaires dans pratiquement toutes les universités, qui « seront toutes en déficit d’ici un ou deux ans ». Plusieurs facteurs cumulatifs expliquent ces difficultés, qui ne sont certes pas nouvelles. Ils relèvent principalement de décisions de politiques publiques qui ont des impacts sur le budget des établissements. Or, ces difficultés risquent de s’aggraver en raison des 904 millions d’euros de coupes budgétaires annoncés début mars 2024 par le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche.   De plus en plus d’étudiants Ces dernières années, le choix d’élever le niveau de qualification de la population (pour stimuler la croissance économique et consolider l’emploi) s’est traduit par l’objectif de porter à 50 % d’une classe d’âge le taux de diplômés de l’enseignement supérieur. Les universités françaises accueillent ainsi de plus en plus d’étudiants : 1 660 000 environ pour l’année universitaire 2022-2023, soit 271 000 supplémentaires en 10 ans. Cette augmentation conséquente des effectifs a engendré de nombreux coûts additionnels pour les établissements (augmentation du nombre d’heures de cours, d’intervenants, de salles, de la consommation de chauffage, etc.). La loi relative aux libertés et responsabilités des universités (2007) a particulièrement impacté le budget des universités. Elle a consisté à poursuivre le mouvement de décentralisation engagé par l’État en transférant la gestion de la masse salariale (soit 60 à 70 % du budget jusqu’alors centralisé) aux établissements. Cette évolution vers davantage d’autonomie a conduit à une responsabilité accrue de chaque université, qui gère désormais une masse de coûts (fonctionnement, personnel, investissement) correspondant à l’ensemble de son activité.   Si une dotation annuelle de l’État (devenue « Subvention pour charge de service public », ou SCSP) équivalente aux montants transférés a accompagné cette autonomisation, elle s’est érodée au fil des années si on la rapporte au nombre d’étudiants. L’augmentation des salaires des personnels fonctionnaires, inhérente à leur ancienneté et à leur progression de carrière, n’a été que partiellement (voire pas du tout) compensée par l’État, tout comme l’augmentation du point d’indice décidée en 2022.   Le poids du parc immobilier Parmi les facteurs majeurs de tensions budgétaires, les coûts actuels et à venir de l’entretien du parc immobilier pèsent également lourdement sur la situation financière. Une étude de la Cour des comptes en 2022 sur l’immobilier universitaire révèle que 34 % des surfaces sont dans un état peu ou pas satisfaisant ; 9 % des établissements recevant du public ont reçu un avis défavorable de la commission de sécurité locale. Le coût de réhabilitation du patrimoine universitaire avoisinerait les 7 milliards d’euros (15 milliards pour France Universités, organisation qui rassemble les dirigeants des universités et des établissements d’enseignement supérieur et de recherche), dont les trois quarts seraient en rapport avec la transition énergétique. Certes, l’État ou les collectivités territoriales interviennent (notamment au travers des dispositifs comme les Contrats de plan État-Région ou les Programmes d’investissements d’avenir). Cependant, les établissements doivent prendre en charge l’entretien du patrimoine (qui présente désormais le deuxième poste de dépenses après la masse salariale) ainsi que les fluides (gaz, électricité, eau) qui alourdissent les comptes dans un contexte de forte inflation. Par ailleurs, l’internationalisation de l’enseignement supérieur et de la recherche a connu une forte accélération à partir des années 1990. Au-delà de la traditionnelle mobilité internationale des étudiants et des enseignants, encouragée notamment par le processus de Bologne en 1998, l’internationalisation des programmes de formation ainsi que la création de consortiums ou alliances internationales se sont considérablement intensifiées. Si ces alliances bénéficient de financements conséquents de la part de l’Union européenne, l’internationalisation requiert des financements élevés, de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros. Le recrutement de personnels complémentaires est également devenu indispensable pour déployer le management de la qualité et le contrôle dans les universités. La loi de programme pour la recherche de 2006 a officiellement lancé le management de la qualité dans les universités par la création de l’agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES, devenue le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, ou HCÉRES). Il s’inscrit dans un mouvement plus global de labellisation et de certifications (label Développement durable et Responsabilité sociétale ; label européen Human Resources Strategy for Researchers, etc.). Des moyens humains et des coûts additionnels ont là encore été nécessaires, tout comme pour la mise en œuvre des obligations légales prévues par la loi sur l’autonomie des universités de 2007 ou encore par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique en 2012.   New Public Management Ces tensions budgétaires récurrentes ont conduit à la multiplication de rapports et travaux de recherche : beaucoup font le constat d’une inadéquation des financements actuels compte tenu des défis que les universités publiques françaises ont à relever. Si les financements complémentaires récents prévus dans le cadre de la loi Orientation et Réussite (2018) de la loi de Programmation de la Recherche (2020) ou des pôles universitaires d’innovation (prévus dans le cadre du plan « France 2030 ») viennent soutenir les activités des universités, ils s’inscrivent dans un temps limité. Si les montants engagés par l’État depuis 2010 dans le cadre des Programmes d’investissement d’avenir sont conséquents, ils ont créé une forte différenciation entre les établissements en capacité de répondre aux appels à projet et les autres. Dans certains cas, ils sont en effet conditionnés aux regroupements entre les universités (Pôles de recherche et d’enseignement supérieur, communautés d’universités et établissements, établissement public expérimental) et à leur maintien. Plusieurs pistes sont évoquées pour transformer le financement des universités. Dans un rapport de 2019, le sénateur Philippe Adnot propose que les établissements développent leurs ressources propres pour limiter leur dépendance à l’État : une augmentation raisonnée des frais d’inscription des étudiants français et étrangers, le développement de la formation pour adultes et de l’alternance, la création de nouvelles fondations universitaires, la valorisation du patrimoine immobilier. Comme d’autres, il préconise la mise en place de contrats d’objectifs,…

Publié le 5 septembre 2023 Comment sortir l’action publique d’une logique strictement financière ? Marc Bollecker, Université de Haute-Alsace (UHA) et Angèle Renaud, IAE Dijon – Université de Bourgogne Le dernier remaniement ministériel du 20 juillet 2023 a donné lieu à son lot traditionnel de discours de passation de pouvoir, dont ceux, à Bercy, de Gabriel Attal, en partance pour l’Éducation nationale, et de son successeur Thomas Cazenave à la fonction de ministre délégué chargé des comptes publics. Ce passage de relais s’est voulu inscrit dans la continuité. Le nouveau ministre a ainsi déclaré vouloir poursuivre le travail de désendettement de son prédécesseur : « Le redressement des finances publiques et le retour du déficit sous la barre des 3 % d’ici 2027 sont nos priorités. » Jusqu’à présent, la transformation de l’action publique en France a surtout été guidée par les principes d’un New Public Management dont on peut douter de son caractère novateur (déployé au milieu des années 1980 dans des pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande). Fondé sur les pratiques du secteur privé (notamment des industries automobile comme General Motors et chimique comme Dupont de Nemours), il promeut davantage de discipline dans l’utilisation des ressources financières, une intensification de la concurrence public/privé et public/public, la fragmentation des structures publiques en unités évaluables ainsi qu’une grande attention portée à la définition d’objectifs et aux résultats.   Logique d’économies Pour mettre en application ces principes, l’État français a notamment déployé des dispositifs de contrôle de gestion dans l’ensemble de la fonction publique (hôpitaux, lycées, universités, collectivités territoriales, ministères de la Défense, de la Justice, de l’Intérieur, de la Culture, etc.) : découpage de l’ensemble de l’administration en centres de responsabilité, mise en place de nombreux systèmes de calcul des coûts, création d’un nombre incommensurable d’indicateurs, développement de systèmes de reporting et quasi-généralisation du « benchmarking » (comparaison des différents acteurs). L’orientation financière donnée à ces dispositifs a incité les décideurs publics français à voir la transformation de l’action publique davantage sous l’angle des économies budgétaires que sous celui de l’efficacité du service public. Si le redressement des finances publiques et le retour du déficit sous la barre des 3 % restent les priorités de Bercy, il faut espérer que les dispositifs employés pour transformer l’action publique ne détournent pas davantage les décideurs publics de leurs missions et priorités originelles : être au service du patient, de l’élève, de l’étudiant, du citoyen… En effet, l’action publique guidée par l’intérêt général et le bien commun différencient fondamentalement les organisations publiques de celles du privé. Un collectif de 21 praticiens de structures publiques et d’universitaires français, belges et canadiens s’est penché sur cette question dans un ouvrage paru en 2023 : « Repenser le management des organisations publiques sous le prisme du contrôle de gestion » (Éditions Vuibert). Il ressort de ces fructueuses réflexions et nombreux points de vue que, si les décideurs publics continuent à mobiliser des dispositifs de contrôle, les réduire à leur seule dimension financière (efficience et économie du New Public Management) constitue un écueil majeur à éviter.   Logiques hybrides La conception la plus répandue du contrôle de gestion dans le monde (y compris dans le secteur marchand) s’inscrit en effet dans une visée plus ambitieuse : assurer que les ressources sont allouées et utilisées avec efficacité et efficience pour la réalisation des objectifs organisationnels. Il s’agit donc de l’utilisation de ces dispositifs de contrôle par les décideurs publics en priorité pour les guider dans la réalisation de leur mission originelle : servir l’intérêt général dans le respect des biens communs. Dans cette perspective, le contrôle de gestion devrait favoriser une lecture « hybride » de l’action collective s’il ne s’enferme pas dans une logique financière. Il est porteur d’une diversité de logiques qui font la performance publique. En particulier, ce contrôle de gestion « hybride » peut déployer des objectifs multidimensionnels hiérarchisés et non seulement budgétaires ; adapter des instruments de gestion issus du secteur privé aux singularités de chacune des organisations publiques qui les utilisent ; de mobiliser ces dispositifs non seulement à des fins de vérification de la mise en œuvre des politiques publiques mais aussi de changement de long terme en encourageant les initiatives individuelles des agents. Par exemple, une ville de l’ouest de la France de 140 000 habitants, associée à une communauté d’agglomération de 30 communes, s’est engagée dans la révision de ses politiques publiques. Pour définir les grandes orientations, la ville s’est appuyée conjointement sur un contrôle de gestion à orientation diagnostique et un contrôle de gestion à orientation interactive formalisé par le spécialiste américain en sciences du management Robert Simons en 1994. Le premier visait la formalisation de contrats d’objectifs multidimensionnels entre la direction générale et les différents services, ainsi que l’animation du suivi des actions proposées et retenues par les élus. Le second était focalisé sur des réunions de dialogue de gestion regroupant les cadres et les employés pour décider des améliorations à apporter aux grandes orientations. Ces logiques hybrides visent à limiter le risque de myopie des décideurs publics, c’est-à-dire celui d’une focalisation excessive sur des questions budgétaires. Penser le contrôle de gestion publique sous l’angle de l’hybridité constitue donc bien le corollaire de la recherche de l’intérêt général qui s’inscrit, par définition, dans une vision multidimensionnelle de l’action publique. Penser le contrôle de gestion publique suppose d’impliquer les acteurs – élus, agents, usagers – dans un dialogue constructif qui vise à traiter les divergences inhérentes à cette vision, c’est-à-dire de s’appuyer sur les fondements de la démocratie.   Marc Bollecker, Professeur des universités en sciences de gestion, Université de Haute-Alsace (UHA) et Angèle Renaud, Professeure des universités, Directrice du CREGO, IAE Dijon – Université de Bourgogne   Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original. Marc Bollecker Professeur des universités en sciences de gestion (FSESJ & CREGO) Sur le même thème Tous ｜Article ｜Non classé ｜Podcast ｜Question ｜Recherche participative ｜Vidéo Veolia-Suez : la réussite de l’acquisition dépendra aussi des mécanismes de contrôle mis en place 12 octobre 2020/ Publié le 12 octobre 2020 Veolia-Suez : la réussite…